¿Qué son y por qué surgen los
proyectos?* ¿Cuál es el propósito de realizar evaluación de
proyectos?
Centro de Estudios para la
Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos,
BANOBRAS-CEPEP
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1. ¿Qué es un
proyecto?
Como punto
inicial, conviene destacar que lo esencial de un proyecto es que implica costos
y beneficios para quien lo realiza. Es por ello que, muy probablemente, la gran
mayoría de las decisiones humanas (si no es que todas) se pueden catalogar como
proyectos. Sin embargo, de las miles o millones de decisiones que diariamente se
adoptan y se llevan a cabo, existen muchas que son relativamente sencillas, en
tanto que otras requieren de un análisis cuidadoso de su probable resultado y,
por lo tanto, conviene tomar un cierto tiempo para asegurar, en lo posible, que
dadas las circunstancias imperantes, los resultados que se obtengan sean los más
convenientes.
Los proyectos
surgen debido a que hay necesidades insatisfechas (problemas), o bien,
oportunidades que se pueden aprovechar. Es decir, los proyectos son respuestas a
algo y por tanto, no deberían surgir como ideas aisladas, sin ningún contacto
con la realidad. Antes de proponer una idea de proyecto debe tenerse muy claro
cuál es el problema a resolver, o la oportunidad a aprovechar. Además, conviene
plantear alternativas de solución (ya que casi siempre, para un mismo problema,
existen diferentes soluciones), seleccionar las que parecen mejores y someterlas
a un análisis cuidadoso de costos y beneficios a fin de optar finalmente por una
de ellas, la que mayores probabilidades tenga de ser la más
rentable.
En muchas
ocasiones se proponen proyectos donde no se ha realizado, de manera cuidadosa,
un "diagnóstico de la situación actual", lo cual conlleva un enorme riesgo de
que las mismas constituyan "soluciones" muy costosas que pudieron haberse
evitado (o postergado) mediante la adopción de alternativas relativamente más
baratas, a veces administrativas, para "optimizar" dicha situación. Esta
"optimización" tiene por objeto restaurar la capacidad operativa de los
sistemas; por ejemplo, hacer reparaciones menores o tomar medidas para tratar de
aprovechar lo mejor posible lo que se tiene y proyectar que ocurriría si no se
tuvieran recursos para realizar un proyecto. Además, esto permite establecer una
situación "base", a partir de la cual puede compararse con lo que ocurriría una
vez realizado el proyecto. El propósito es evitar asignarle a un proyecto
beneficios que se obtendrían de todas formas y por medios más baratos, a través
de la "optimización de la situación actual". En evaluación de proyectos, a la
situación optimizada se le denomina la "situación sin
proyecto".
Recientemente, en
una ciudad importante de nuestro país se propuso la construcción de un
distribuidor vial para evitar la "congestión" vehicular en el cruce de dos
avenidas importantes. Cuando se analizó con detalle este proyecto, el equipo
evaluador sugirió la conveniencia de adoptar una serie de medidas de gestión
vial que permitían posponer esa inversión cuantiosa por lo menos diez años. En
este lapso, los recursos se podían destinar a otras obras, probablemente mucho
más apremiantes para la comunidad, con lo cual la sociedad ganaría porque ahorra
recursos en un lado para dedicarlos a solucionar problemas en otro donde
probablemente las necesidades son más apremiantes y los beneficios pueden ser
mayores.
Por lo general se
tiende a pensar que los proyectos son obras físicas, carreteras, puentes,
edificios o fábricas. Sin embargo, también se puede decir que son proyectos un
programa de salud o de educación, o una iniciativa para establecer una norma
ambiental o comercial, o para modificar o crear una ley, debido a que su
realización también implica costos o beneficios para la sociedad. Por lo tanto,
también conviene realizar en principio el análisis cuantitativo de su posible
resultado a fin de asegurar, en lo posible, una decisión
correcta.
Hay ocasiones en
que resulta casi evidente la bondad de los proyectos. Tomemos por caso los
programas de salud, educación o protección ambiental. No obstante, aun en estos
casos conviene tomar decisiones. ¿Qué se hace primero, un hospital de atención
secundaria o una clínica de atención primaria? ¿De qué tamaño y en qué lugar del
país se deben construir los hospitales o las escuelas? ¿Qué se hace primero, un
programa para sanear las aguas residuales o se aumenta la cobertura de la
población con agua potable, o bien se establece un programa de alcantarillado o
letrinas rurales? En resumen, por la sencilla razón de que los recursos son
escasos, debemos preguntarnos cuál es el orden de prioridad que se debe asignar
al uso de recursos públicos en un contexto donde existe un número interminable y
creciente de necesidades. El razonamiento anterior también nos ayuda a definir
acciones, o a tomar decisiones, de carácter personal, familiar o empresarial,
que finalmente caen en la misma categoría: son proyectos debido a que son fuente
de costos y beneficios, en este caso para las personas, familias o empresas. Es
por ello que resulta casi natural que los proyectos de inversión privada, donde
los costos y beneficios recaen finalmente en las personas, deban evaluarse bajo
el enfoque de calcular, en términos monetarios, a cuánto ascienden los costos y
los beneficios esperados. Simplemente, porque si los costos son superiores a los
beneficios esperados, difícilmente una persona o empresa iniciará un negocio, ya
que esto redundaría en un deterioro de su patrimonio.
Por el contrario,
si los beneficios esperados superan los costos, en principio es probable que
valga la pena realizar el proyecto debido a que habría un aumento en el
patrimonio privado. No obstante, no todos los proyectos que tienen un valor
actual neto (VAN) positivo (valor actual de los beneficios esperados superior al
valor actual de los costos esperados) se llevan necesariamente a cabo, debido a
que, por lo general, tanto las personas como las empresas buscan el proyecto que
les garantice el máximo VAN.
Sin duda esta es
la razón por la cual es lógico pensar que en el caso de proyectos públicos
productivos, donde el Estado actúa como empresario, sea conveniente realizar una
evaluación financiera del proyecto. Es decir, calcular el monto de los costos y
de los beneficios que la realización de un proyecto traerá como consecuencia, ya
sea de una nueva planta petroquímica, de fertilizantes, de un nuevo hotel o de
una carretera concesionada, y su efecto en los estados financieros de la empresa
o del organismo ejecutor. En los tiempos en que el Estado actuaba en gran medida
como empresario (los años setenta y principios de los ochenta), invirtiendo en
un sinnúmero de proyectos productivos, la evaluación se concentraba en los
aspectos eminentemente financieros de los mismos. Cabe hacer notar que en esas
mismas épocas existía un enorme cúmulo de lo que los economistas llaman
"distorsiones" en los mercados (en la forma de impuestos y elevados subsidios
diferenciales, tasas de interés preferenciales, monopolios o monopsonios,
aranceles y subsidios diferenciales elevados a las importaciones y exportaciones
diferenciales elevados, cuotas o prohibiciones a las importaciones, a veces
tipos de cambio también diferenciales dependiendo de lo que se fuera a importar
o exportar, etc.), que hacían finalmente muy difícil estimar si tal o cual
proyecto, sobre la base exclusiva de la evaluación financiera, fuese rentable o
no para el país.
Mas aún, existían
(y siguen existiendo) efectos externos de los proyectos, por lo general
relativos al medio ambiente, que requerían hacer ajustes en las estimaciones de
costos y beneficios, que hacían aún más complicado el proceso de evaluación.
Esto trajo como consecuencia que se aprobara la realización de muchos proyectos
que, en lugar de enriquecer, empobrecían al país.
Por razones como
las anteriormente expuestas, esto derivó en la conclusión de que aun los
proyectos productivos del sector público tuviesen que ser evaluados bajo un
esquema más amplio, que tomara en cuenta todas esas características, llegando
finalmente a lo que conocemos como "Evaluación Social de Proyectos", donde la
pregunta que se trata de contestar es ¿Está México mejor o peor con la
realización de un proyecto, que si no lo hace? Si se diera el caso de que un
proyecto, analizado desde la perspectiva financiera, resultara rentable, en
tanto que el mismo proyecto, bajo la óptica de la sociedad en su conjunto, no
resultara rentable, ¿qué debería decidir la sociedad?
Además, existe
otro tipo de proyectos públicos donde la evaluación de los mismos no surge de
manera natural. Me refiero a los denominados "de beneficio social", los de
infraestructura o los de investigación. En tales casos se complica el proceso de
identificación, cuantificación y valoración de costos y beneficios, y surge la
necesidad de verlos bajo una óptica diferente. ¿De qué manera podríamos decidir
entre, digamos, poner un puente peatonal en un cierto punto de un bulevar
importante, o bien construir un eje vial que reduzca los costos de la congestión
vehicular? En dos artículos que aparecen en esta misma revista se trata con
detalle este tema.
En resumen,
podemos definir un proyecto como "una propuesta de acción que implica la
utilización de un conjunto determinado de recursos para el logro de unos
resultados esperados". Asimismo, que los proyectos son respuestas a problemas
identificados y que el análisis para identificar el problema es sumamente
importante en la gestión del proyecto. Finalmente, que el proceso de evaluación
(de identificar, cuantificar y valorar costos y beneficios) constituye una
herramienta muy poderosa para ayudar a definir las prioridades de la
sociedad.
2. Proyectos
privados y proyectos públicos
En el caso de un
proyecto privado, se invierten recursos privados y se espera obtener un
rendimiento para los inversionistas privados. Si se trata de un proyecto que
pretende realizar el Estado, se invierten recursos de la sociedad y se espera
obtener para ésta un rendimiento o una mejora en su bienestar. Es por esta razón
que los precios vigentes en el mercado, tanto de los insumos que se utilizan,
como del bien o servicio motivo del proyecto, deben reflejar el costo y el
beneficio real que implican para la sociedad. Si esto no es así, la evaluación
de un proyecto puede dar respuestas correctas para el interés privado, pero
equivocadas para la comunidad, simplemente porque las cifras y el enfoque que se
usaron para valorar costos y beneficios, están
equivocadas.
Debido a que en el
mundo real siguen existiendo precios que son "mentirosos", es decir, que no
reflejan su costo real de producción (muy frecuentemente el agua, la energía
eléctrica, varios comestibles, etc.) o de utilización (de manera relevante la
mano de obra, las divisas, el capital y el tiempo, entre otros), o peor aún en
el caso de los bienes "ambientales" que no tienen un precio de referencia en el
mercado, la solución consiste en utilizar los llamados "precios sociales"
(sombra, de cuenta, económicos, "verdaderos".
Un ejemplo clásico
de lo anterior es un proyecto realizado entre México y un país del Caribe rico
en bauxita, con el propósito de producir aluminio. El argumento era que en
nuestro país el precio de la energía eléctrica era muy bajo y que, por tanto,
uniendo ambas potencialidades era factible competir y desplazar importaciones.
La falla en el análisis consistía en que el precio de la electricidad estaba
subsidiado en México y, en consecuencia, el éxito privado del proyecto dependía
de mantener los subsidios. Debido a que el costo social de producir la
electricidad era muy superior al precio de mercado, en realidad se trataba de un
proyecto que era rentable desde el punto de vista privado, pero no lo era desde
el punto de vista de la sociedad como un todo, es decir, las cuentas sociales
del país reflejarían un empobrecimiento de México al realizar el
proyecto.
Otro ejemplo
diferente puede ser el caso de la construcción de una carretera que cruza por un
campo prácticamente desértico. Para la evaluación financiera de los costos del
proyecto habrá que tomar en cuenta la posible compensación a los poseedores de
tales terrenos. Sin embargo, para la sociedad en su conjunto posiblemente el
costo real de tales terrenos sea cero, o muy pequeño, debido a que en realidad
no existen recursos que sean sacrificados para dar paso a la carretera. En todo
caso debe analizarse qué se sacrifica cuando se realiza un proyecto y qué se
obtiene con su realización.
3. El proceso para
identificar proyectos
Como ya se dijo,
los proyectos surgen debido a la existencia de necesidades insatisfechas o de
oportunidades por aprovechar, sea del sector privado o público. Como es de
imaginarse, las necesidades insatisfechas son no sólo ilimitadas, sino que
crecen día a día en la medida en que crece la población, aumentan los niveles de
ingreso o se deteriora la capacidad instalada de producción de bienes o
servicios. Es por ello que conviene a la sociedad establecer un sistema
eficiente, permanente y continuo de identificación de proyectos. Si no existe
este proceso, es muy probable que los proyectos surjan "desde arriba", ya sea
por intereses personales, de dependencias o grupos interesados, que seguramente
presionarán a las autoridades para realizarlos, independientemente de que sean o
no rentables para la sociedad. O bien nos encontramos con casos en los cuales, a
pesar de que se haya hecho una evaluación, lo más probable es que se
sobrestimaran los beneficios y subestimaran los costos a fin de promover el
proyecto como rentable.
De ahí que sea tan
importante que las autoridades establezcan un sistema por medio del cual se
identifiquen los proyectos, y creen mecanismos que permitan una adecuada
selección, evaluación y priorización de los mismos. Debe siempre recordarse que
los mecanismos de evaluación existentes pueden decirnos si un proyecto es o no
rentable, pero no nos pueden decir si se trata del proyecto más
rentable.
Recientemente se
hizo la evaluación de un proyecto de agua en una pequeña comunidad rural de un
estado de nuestro país. En este sitio, en época de estiaje, las mujeres se
levantan a la una de la mañana para ir a "acarrear" agua a un riachuelo, cuyas
aguas presentan un alto nivel de turbiedad, dedicando casi nueve horas diarias
para obtener un promedio de treinta y dos litros al día por habitante. El
resultado de la evaluación del proyecto (consistente en terminar las obras
iniciadas con la construcción de un pozo profundo varios años atrás), da como
resultado una "tasa interna de rendimiento social" (TIRS) del 65%, con un costo
de inversión del proyecto de 655 mil pesos. Al mismo tiempo, se proponía, la
pavimentación de un tramo carretero con una TIRS del 25%, con un costo de
proyecto superior a los diez millones de pesos. ¿Cuál proyecto debería realizar
la sociedad?
Es muy probable
que en ausencia de un mecanismo eficiente de identificación de proyectos, el
problema de la comunidad rural continúe por varios años sin ser solucionado, aun
siendo tan rentable. Esto es sólo una pequeña muestra de un universo enorme de
"pequeños" problemas (aunque grandes para sus potenciales beneficiarios) que
pueden pasar inadvertidos, altamente costosos para la sociedad, si no existe un
mecanismo moderno y eficaz para identificar proyectos.
El proceso de
identificación de proyectos debería ser una actividad permanente de las oficinas
públicas sectoriales. Convendría que en cada una de sus áreas de atención, al
nivel federal, estatal y municipal fuese integrando paulatinamente un "Banco de
Proyectos", el cual debería incluir desde los que son ideas hasta los que pasan
por etapas posteriores de análisis, que permitiera priorizar las acciones
públicas en función de su rentabilidad social. Esto haría factible que cada
nivel de autoridad integrara los paquetes presupuestales y presupuestos
multianuales de acuerdo con las prioridades marcadas por la rentabilidad que
tales proyectos implican para la sociedad.
Por supuesto, esta
información constituye solamente una parte de la que se tendría que usar para
decidir finalmente cuáles proyectos califican para recibir recursos públicos
municipales, estatales o federales en todos los sectores.
El peor de los
escenarios es aquel donde a un proyecto se le asigna una cierta cantidad en un
año, pero luego se suspende su financiamiento por problemas presupuestales, se
inicia otro proyecto en otro lugar, el cual después también se suspende. Todos
estos son recursos enterrados que no tienen ningún beneficio y que le cuestan a
la sociedad por partida doble, ya que ni cumplen los objetivos para los cuales
fueron iniciados, ni tampoco pueden usarse en otro lugar con mayores urgencias.
Sin embargo, no todos los proyectos "inconclusos" debieran terminarse, ya que
pudiera ser el caso que nunca debieron haberse iniciado y, por lo tanto,
conviene saber si su continuación significará "echar dinero bueno al
malo".
El proceso de
identificación de proyectos se basa en la técnica de análisis del "árbol de
problemas", donde se trata de definir correctamente las causas que los
ocasionan, así como los efectos que esto trae como consecuencia. Si el problema
y sus causas no están correctamente definidos, es casi imposible que el proyecto
sea exitoso.
Una de las
características importantes de este análisis es que requiere el consenso del
grupo evaluador y subraya la imposibilidad de que una sola persona, por muy
capaz y experimentada que sea, pueda llevar a cabo el análisis correcto y
completo de un proyecto.
La experiencia
práctica, nacional e internacional, en el análisis de proyectos, afirma que la
definición correcta de las causas del problema a resolver con el proyecto
requiere un trabajo arduo e intenso de un equipo interdisciplinario de técnicos.
En los cursos de capacitación sobre este tema, los equipos de trabajo tardan
frecuentemente un buen tiempo para llegar a un diagnóstico satisfactorio de las
causas del problema. Sin embargo, una vez realizado, el resto del trabajo queda
relativamente claro, el objetivo y el propósito del proyecto de definen
adecuadamente y los componentes y actividades de los mismos se definen casi de
manera natural. Si esta parte del trabajo falla, el resto también fallará. Si no
hay objetivo y propósito del proyecto, simplemente no hay rumbo para
diseñarlo.
Debe quedar claro
que el objetivo de los proyectos no es la construcción de la obra física en si
misma, sino la solución de un problema de la población correctamente definido e
identificado. Es por ello que al diseñar un proyecto se debe poner especial
atención no sólo a la identificación del objetivo y al propósito, sino también a
la definición de los "indicadores de cumplimiento" y las fuentes de información
confiable que provean dichos indicadores. De lo contrario existe el riesgo de
que una vez construida la obra, habiendo cumplido con todos los presupuestos y
con los tiempos correspondientes, resulte que el proyecto no cumple lo que se
espera de él.
Por dicha razón,
los proyectos no terminan en la etapa física de la construcción, de hecho ahí
empiezan a operar. Sin embargo, es muy común confundir, en el análisis del
funcionamiento de los proyectos, sus objetivos con sus componentes. Por ejemplo,
en los proyectos de salud, su objetivo no es aumentar el número de consultas,
sino elevar los índices de salud o reducir los índices de
morbilidad.
Recientemente se
propuso la construcción de un "libramiento" carretero en una ciudad mediana de
nuestro país, con el objeto de resolver el problema de congestión vehicular del
tráfico de "largo itinerario", a un costo de inversión de 150 millones de pesos.
Al realizar un análisis de la situación prevaleciente, se concluyó que el
problema se reducía a la "congestión" en el cruce de dos calles importantes.
Además, dicho problema era en gran parte ocasionado por "fallas" menores:
paraderos de autobuses, taxis y microbuses en lugares inadecuados, falta de
señalización y tráfico desordenado, semáforos mal sincronizados sin tomar en
cuenta el volumen de vehículos, etc. Se llegó a la conclusión de que el costo de
llevar a la práctica medidas de gestión vial, que resolvían gran parte del
"problema", ascendía a 1.5 millones de pesos.
Asimismo, el costo
de hacer un paso a desnivel (con el que también se resolvía el problema) en
dicho crucero ascendía a 10 millones de pesos. ¿Qué debería decidir la sociedad?
Claramente el costo del "libramiento" era notoriamente superior al de las dos
medidas anteriores. De lo anterior, derivamos que era posible resolver el
problema de "congestión" de una forma mucho más barata a la originalmente
concebida. Sin embargo, algún funcionario comentaba que con el libramiento se
podía también ordenar y acelerar el desarrollo urbano de la ciudad, lo cual no
estaba contemplado en la estimación de los beneficios del
proyecto.
Sobre este último
punto conviene recordar que los proyectos tienen (o deberían tener) un objetivo
y un propósito claramente establecidos, ya que de otra forma se corre el riesgo
de que con un solo proyecto se pretenda alcanzar lo inalcanzable. También se
resalta la conveniencia de que, en general, los proyectos debieran mantener
objetivos simples, sencillos y claros de entender, lo cual los hace más fáciles
de ejecutar y operar. Claramente nuestro funcionario se refería a un proyecto
diferente y no al que trataba de solucionar el problema de congestión
vial.
Independientemente
de cómo surgen los proyectos, las autoridades financieras de los países deben
tener el suficiente personal calificado para analizarlos cuidadosamente, a fin
de estar en posibilidades de dictaminarlos, a fin de seleccionar los que
realmente son rentables para la sociedad, de volver a analizar con información
más precisa los que parezcan rentables y rechazar los que no son rentables. Si
esto no existe, lo más probable es que los grupos o dependencias interesados en
la realización de los proyectos ejercerán presión sobre las autoridades
superiores para que los aprueben. El riesgo del fracaso en estas condiciones es
sumamente alto.
En el caso de los
proyectos públicos, esto se trata de expresar a través de planes o programas de
desarrollo, a escala nacional, estatal o municipal, donde se pretende
estructurar un esquema ordenado de la acción pública. Sin embargo, con
frecuencia el problema que enfrentamos consiste en el hecho de que estamos
hablando de planes o programas muy generales que no llegan a definir los
proyectos individuales. En algunos casos la falla más grave son los
"megaproyectos", donde se proponen inversiones cuantiosas que no desglosan parte
a parte sus componentes y no analizan, de manera detallada, cada problema que se
trata de resolver. Es muy probable que tales iniciativas escondan proyectos
malos (con rentabilidad negativa) detrás de los proyectos buenos (con
rentabilidad positiva) que quisiéramos ejecutar.
Tomemos como
ejemplo una autopista entre dos ciudades importantes como la Ciudad de México y
Acapulco, la cual cruza otras ciudades también de cierta importancia. Es decir,
la gran carretera está compuesta en realidad por varios tramos, cada uno de
ellos constituyendo, por sí solos, un proyecto separado. También con frecuencia
caemos en el error de evaluar toda la carretera como un solo proyecto, lo que
puede traer como consecuencia el hecho que, si globalmente no resulta rentable,
tampoco se ejecutarían aquellos tramos que individualmente sí lo fueran. Si, por
el contrario, toda la carretera resultara rentable, es posible que algunos
tramos no rentables, se escondieran detrás de los que sí lo
son.
Es mucho más
aconsejable analizar cada tramo por separado y proponer proyectos que solucionen
los problemas particulares. Muy probablemente no toda la gran carretera debiera
tener cuatro carriles, quizás en algunos casos seis, pero en otros casos tres o
incluso dos solamente. En su momento surgirían proyectos individuales de
ampliación o mejoramiento de tales tramos.
Los proyectos
privados surgen de miles o millones de decisiones que diariamente llevan a cabo
las personas, familias o empresas, que también tratan de resolver un problema o
aprovechar una oportunidad. En principio las autoridades de un país no deberían
preocuparse por las decisiones privadas, siempre y cuando se trate de proyectos
que no conlleven un efecto negativo para la sociedad. O bien, que si tuvieran un
efecto negativo (ambiental o social) existan los mecanismos para que el sector
privado "internalice" adecuadamente los costos, de manera que la rentabilidad
privada se acerque a la social. Con ello, los inversionistas privados, actuando
como tales, tomarán las decisiones que le convenga a la sociedad. Por ejemplo,
en el caso de una empresa que va a producir cemento, y que dañará los cultivos
en zonas aledañas o la salud de los habitantes, probablemente al internalizar
los costos ya no le convenga ejecutar el proyecto.
4. Ideas y
proyectos
Al igual que en
muchas otras cosas, los proyectos tienen lo que se llama un "ciclo normal de
vida". Empiezan cuando se detecta un problema y terminan cuando dicho problema
queda resuelto en la parte o proporción objetivo. A lo largo del ciclo de vida
los proyectos pasan por varias fases y cada una de ellas cumple un propósito
determinado. La primera se refiere a las ideas. Para resolver el problema
detectado deberían surgir múltiples ideas, las cuales en principio son casi
gratuitas pues no implican un gran uso de recursos de la sociedad, solamente
requieren estar asociadas a la realidad y surgir como respuesta a una posible
solución al problema o bien como medio para aprovechar una cierta oportunidad.
Posteriormente, ya con un "pequeño" equipo evaluador, se lleva a cabo un estudio
denominado "perfil", donde se realizan cálculos aproximados de costos y
beneficios a fin de saber, en términos generales, si se trata de una buena idea.
Por ello los estudios de perfil deben realizarse sobre las ideas más
prometedoras, ya que su realización va a generar un costo en
recursos.
Con la información
que se deriva de lo anterior, se decide por una alternativa y se procede a
realizar análisis más afinados (y también más costosos), produciendo estudios de
prefactibilidad. Si después de esta última etapa aún quedarán dudas respecto a
la rentabilidad del proyecto, se procede a realizar estudios de factibilidad,
con los cuales se obtienen datos detallados y precisos respecto al resultado
esperado del proyecto. Como etapa final del proceso de preinversión, se produce
un "proyecto ejecutivo" que contiene planos, maquetas, programas de gastos,
etc., y se procede a construir y operar las instalaciones. Posteriormente,
resulta conveniente llevar a cabo un análisis ex-post del proyecto, a fin de
obtener información respecto al grado de cumplimiento de sus objetivos y generar
la información relevante para la mejor evaluación y diseño de futuros
proyectos.
Lo que se pretende
a través de todo este proceso es asegurar, en la medida de lo posible, que
solamente las buenas ideas logren pasar hasta la etapa de construcción. O lo que
es lo mismo, establecer una serie de "filtros" que evite que los malos proyectos
logren colarse hasta la etapa final. En síntesis, ésta es la esencia del
mecanismo de evaluación de proyectos, tanto en el sector público como en el
privado. De hecho, la diferencia básica entre los diferentes países (las
familias o las empresas) radica en que los exitosos tienen mecanismos que
fomentan las ideas y permiten que sólo las buenas lleguen a materializarse. Los
sistemas de inversión eficientes son aquellos que establecen, desde el
principio, los requisitos que deben cumplir los proyectos de inversión, de
acuerdo con su monto o importancia relativa, para que puedan aspirar a recibir
recursos para su realización, de modo que solamente las buenas ideas
(demostradas con análisis detallados y cuidadosos) pueden pasar los filtros que
les establece la sociedad.
5. Proyectos y
crecimiento económico
Tradicionalmente
se ha aceptado que uno de los factores más importantes que determinan el
crecimiento económico de los países es el monto de la inversión, pública y
privada, que realizan. Incluso en algún momento se llegó a pensar que el motor
real del crecimiento económico lo constituía la inversión pública, ya que de
alguna forma ésta traía consigo un "efecto multiplicador" en la inversión
privada. Por alguna razón se pensaba que la rentabilidad de la inversión pública
era mayor que la de la inversión privada y que mientras mayor fuese el gasto
público, mayores serían las posibilidades de mejorar el desempeño económico de
los países. Sin embargo, la realidad no ha correspondido a esa presunción
debido, en gran parte, a que muchos proyectos, tanto públicos como privados, han
resultado ser un fracaso (no rentables socialmente).
Esta evidencia del
desempeño de los proyectos de inversión motivó el resurgimiento de una corriente
que plantea que la calidad de la inversión es tanto o más importante que su
monto absoluto, independientemente de que sea realizada por el sector público o
el privado. Esto a su vez ha conducido, y lo seguirá haciendo en el futuro, a un
replanteamiento respecto a qué sectores deben seguir siendo atendidos por el
sector público, cómo deben ser planeados y ejecutados los proyectos y cuáles
debe dejar al sector privado debido a que existen las condiciones para
ello.
El fondo de este
planteamiento consiste en que, finalmente, la rentabilidad social de las
inversiones realizadas en un país está directamente relacionada con su capacidad
de crecimiento. Es decir, en la medida en que se lleven a cabo proyectos
rentables para el país, éste crecerá más y, viceversa, si se realizan proyectos
no rentables, empobrecerá.
Consideremos el
ejemplo de un país A que realiza inversiones equivalentes al 20% de su Producto
Interno Bruto (PIB) con una rentabilidad (exceso de beneficios sobre los costos)
promedio de, digamos, un 10%. En comparación, pongamos un país B, que también
invierte el 20% de su PIB, pero que solamente obtiene una rentabilidad promedio
del 5%. Claramente el país A tiene, manteniendo todo lo demás constante, un
crecimiento del doble del país B. Ahora pensemos que el país B quiere igualar el
crecimiento económico del país A. Lo puede hacer de dos formas: la primera es
aumentando su coeficiente de inversiones al 40%, mediante mayor ahorro, interno
y externo; la segunda, mejorando el rendimiento promedio de sus inversiones,
aumentándolo al 10%, igual que el país A.
Para estar en
condiciones de lograr esto último tiene que emprender una campaña masiva para
identificar y realizar proyectos con el doble de rendimiento. ¿Cuál camino es
menos complicado? En el primer caso, tiene que convencer a sus ciudadanos de
ahorrar el doble (algo que ningún país ha hecho en el corto plazo) o bien,
duplicar la inversión o el endeudamiento externo. En el segundo, tiene que
esforzarse por establecer un sistema de inversiones eficiente y aprobar
solamente proyectos que tengan, al menos, el 10% de
rendimiento.
Es por ello que
resulta, en el nivel de país, extraordinariamente rentable establecer un sistema
de inversiones estricto que permita no sólo realizar inversiones rentables, sino
buscar las inversiones con el mayor rendimiento. En otro artículo de esta misma
revista se detalla el sistema de inversiones chileno (considerado entre los
mejores sistemas de inversión del mundo), que se ha tomado como referencia en la
modernización de los sistemas de varios países
latinoamericanos.
6. Proyectos y
pobreza extrema
Una consecuencia
lógica de lo tratado en la sección anterior es la correlación directa e
inevitable entre la rentabilidad social de los proyectos que emprende un país y
sus niveles de pobreza. Esto es así porque en la medida en que los países
invierten en proyectos rentables, los mismos proyectos pueden pagar el costo de
los recursos que emplean y generar, además, un excedente económico para
recompensar a los inversionistas privados (con lo cual se generan impuestos que
el gobierno puede usar para programas de combate a la pobreza extrema, entre
otras variantes), o bien directamente al propio gobierno, con lo cual podría
ampliar las coberturas de población atendida con servicios de agua, saneamiento,
salud, vivienda o educación. Es decir, los proyectos socialmente rentables
fortalecen la capacidad de un país para crecer, en tanto que los no rentables la
reducen y, de hecho, tienden a empobrecerlo.
Una condición
prácticamente aceptada en la literatura económica mundial es que para reducir
los niveles de pobreza es necesario que exista crecimiento económico. Por lo
tanto, en la medida en que se invierte en proyectos rentables, los países crecen
y, en consecuencia, pueden reducir sus niveles de pobreza. Por el contrario, si
los proyectos que se emprenden no resultan rentables, es decir que no pueden
pagar ni los costos de su realización, lo más común es que las autoridades
tengan que "rescatarlos", distrayendo parte de los recursos que pudieron haberse
canalizado a los proyectos de combate a la pobreza
extrema.
Al final de
cuentas, aun cuando también la clase media y alta resultan afectadas por los
malos proyectos, son los más pobres de la población los que sufren las
consecuencias de las malas decisiones, ya que la probabilidad de salir de la
pobreza extrema se reduce aún más debido a que el gobierno, además de tratar de
cubrir sus obligaciones inmediatas, tiene que solventar el costo de los
proyectos públicos no rentables o de los proyectos privados que
rescató.
Probablemente la
base filosófica más importante de los mecanismos de evaluación social de
proyectos radica, precisamente, en que en la medida en que solamente se aprueben
los proyectos más rentables, será posible concentrar la atención y los recursos
a mejorar las posibilidades de rescatar a los más pobres del
país.
7. ¿Cuál es el
propósito de evaluar los proyectos?
Probablemente la razón principal por la que
estas técnicas empiezan a recobrar auge mundial en años recientes es que los
líderes de los diferentes países (o de los diferentes niveles de gobierno de un
país) se enfrentan diariamente a la decisión de cómo asignar los escasos
recursos disponibles, en un ambiente en el que las necesidades de la población
son no sólo innumerables sino crecientes o, peor aún, como ocurre en muchos de
nuestros países, que dichas necesidades han rebasado con mucho la capacidad del
Estado para satisfacerlas.
Precisamente en función de lo anterior se
requiere tomar decisiones. ¿Cuál es el orden de los proyectos y programas que
tenemos que construir? ¿Qué obra de agua potable es más importante en el país o
en el estado? ¿A qué colonia de un cierto municipio hay que asignar recursos?
¿Qué escuelas y de qué tipo debemos construir en los siguientes años? ¿Qué
puente hacer primero, uno para automóviles o uno para peatones? ¿Qué vialidad es
prioritaria, sabiendo que existen cientos o quizá miles que tenemos que
construir o reconstruir en los siguientes años en el ámbito nacional? ¿A qué
estados, municipios, colonias o a barrios debemos darle prioridad? ¿Quién y como
proveerán los servicios básicos de agua, alcantarillado o tratamiento de aguas
residuales, recolección y disposición de basura en los siguientes tres años? ¿En
qué momento debemos empezar a limpiar nuestros ríos y lagos sabiendo que al
mismo tiempo se requieren obras de educación, salud, vivienda, energía y muchas
otras más? ¿Con qué recursos habremos de enfrentar los retos de los próximos
años y a que proyectos los vamos a dirigir? ¿En cuáles proyectos debe y tiene
que participar el sector público? ¿Cuáles puede y debe dejar a la iniciativa
privada?
Todas son preguntas sumamente importantes
para las cuales en realidad no tenemos una respuesta satisfactoria. Desde luego,
la primera opción es seguir decidiendo nuestras inversiones como lo hemos hecho
hasta ahora. Quizá distribuir los recursos con acuerdo a las agendas de los
líderes políticos, o asignarlos a los grupos o poblaciones con mayor capacidad
de reclamo o lo que manden las encuestas de opinión. Por desgracia todo esto no
garantiza que tal asignación de recursos vaya a ser realmente la mejor para la
sociedad. De hecho, es muy probable que en vez de reducir las desigualdades
sociales puedan incluso acentuarse si no usamos mecanismos más eficientes para
asignar nuestros recursos.
En este ambiente, el uso y aplicación de las
técnicas de evaluación de proyectos puede aportar elementos sustanciales para
que la sociedad tenga un mecanismo de información que le permita canalizar sus
escasos recursos hacia sus mejores proyectos. Esto necesariamente conduce, a lo
largo del tiempo, a que si las decisiones se adoptan sobre esa base, se estará
maximizando el potencial de los recursos sociales, de modo que el crecimiento de
nuestra economía tenga un sustento sólido y estable.
Si, por el contrario, no sólo no optimizamos
el uso de los recursos disponibles, sino que además requerimos más dinero para
proyectos de dudosa rentabilidad social (o que pudieron ser evitados o
retrasados con un análisis riguroso), simplemente no habrá límite para la
cantidad de ahorro o de crédito que necesitamos para construir las obras que el
país requiere en los próximos años. Lo que hay que subrayar es que la prioridad
radica en mejorar la calidad de nuestras inversiones y no sólo en aumentar su
monto.
El mensaje básico de la evaluación de
proyectos es en realidad muy simple: a la sociedad le conviene contar con un
mecanismo informativo que le permita conocer, dentro de un cierto grado de
error, si el monto de los beneficios que se espera derivar de la ejecución de un
proyecto supera los costos que el mismo proyecto implica. Esta simple receta es
aplicada normalmente cuando nos referimos a las decisiones que afectan al
patrimonio de una familia o de una empresa. Sin embargo la planeación y el
manejo de los recursos sociales son mucho más complicados, lo cual requiere
incluso niveles de capacitación superiores a los del sector privado. Además, hay
que reconocer que a la sociedad le conviene tener memoria en materia de
proyectos públicos, es decir, que los estudios de factibilidad de los proyectos
permanezcan (e incluso eventualmente sean de acceso público), a fin de evitar
que la responsabilidad se diluya en el tiempo una vez que las autoridades que
los aprobaron han cambiado.
En otras palabras, lo que se busca es evitar
que los recursos de la sociedad se asignen sobre la base de corazonadas o deseos
expresados muchas veces en cifras fuera de la realidad, o peor aún, porque
existen intereses creados para la construcción de lo que después serán obras
suntuosas con pocos o nulos beneficios sociales. Se trata de establecer un
sistema que garantice, hasta donde sea posible, que los escasos recursos
nacionales solamente se asignen cuando estamos completamente convencidos de que
su uso se hará en los proyectos más rentables para México. Lo que la evaluación
de proyectos propone es un sistema de aprobación del uso de los recursos
públicos, para todo nivel de gobierno, que impida o que haga muy difícil que la
asignación de fondos a proyectos sin rentabilidad social, o bien, a programas de
gasto que pudieron realizarse más eficientemente de una forma
alternativa.
En este contexto, hay que estar conscientes
de que un sistema como éstos tomará mucho tiempo en desarrollarse, en parte
porque aunque exista la decisión de hacerlo se requiere una cantidad enorme de
analistas de proyectos bien capacitados en las diferentes especialidades de su
aplicación (carreteras, puertos, aeropuertos, agua potable, saneamiento, salud,
educación, energía, por citar sólo algunos).
Es por ello que conviene proceder de manera
paulatina, pero consistente, para que los analistas de proyectos y funcionarios
de la administración pública vayan adquiriendo los conocimientos y la
experiencia que se requiere en un campo de aplicación difícil. Este es un
terreno en el que existe el enorme riesgo de que si alguien quiere falsear la
información, puede cambiar cifras en algunos archivos de las hojas de cálculo y
puede inclinar en favor o en contra el dictamen de un proyecto. Encontrar esos
errores, casuales o deliberados, requiere contar con expertos en la materia y
darles el tiempo que esta delicada labor exige.
Bibliografía
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pobreza y La pobreza: desafíos de ayer y hoy, Instituto Libertad y
Desarrollo y Fundación Miguel Kast, Santiago de Chile 1994, y Centro de Estudios
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